Lo stato di emergenza ed i diritti violati

L’Unione europea è fondata sui valori di libertà, di democrazia, di Stato di diritto e di rispetto dei diritti dell’uomo. Questi valori ci sono comuni. Noi dobbiamo rispettarli e difenderli anche in questi tempi difficili

Ursula Von Der Leyen, Bruxelles, 31 marzo 2020

 

“Atene, più che dalla peste, fu distrutta dalla paura della peste”

Tucidide  ( Alimunte, 460 A.C. – Atene 404/399 A.C )

 

 

Nel gennaio 2020, a seguito dell’estensione del contagio da coronavirus, definito una pandemia (cioè “un nuovo virus che si diffonde in tutto il mondo e contro il quale la maggioranza degli uomini non ha difese immunitarie”) è stata dichiarata l’emergenza sanitaria globale dall’Organizzazione Mondiale della Sanità.

 

In data 31 gennaio 2020 il Consiglio dei Ministri deliberava, per sei mesi dalla data del provvedimento, lo Stato di emergenza “in conseguenza del rischio sanitario connesso all’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili”. Il provvedimento è stato poi prorogato fino al 15 ottobre ma è notizia di questi giorni che il governo italiano sta valutando la possibilità di estendere lo stato di emergenza fino al 31 gennaio

A seguito di detta delibera, su specifica posizione degli istituti scientifici sanitari, sono seguiti una serie di provvedimenti che, oltre a disciplinare i poteri straordinari attribuiti alla protezione civile e ad altre pubbliche amministrazioni, hanno inciso in modo totalmente nuovo e non secondario sui diritti dei cittadini.

In particolare, con la deliberazione dello   “Stato di emergenza”,  sono state disposte:

  • limitazioni alla libertà personale, prevedendo che la libertà di allontanarsi dalla propria abitazione fosse consentita solo per spostamenti individuali, limitati nel tempo e nello spazio e motivati da esigenze lavorative, da situazioni di necessità o urgenza, o da motivi di salute (art. 13 Cost.);
  • limitazioni e divieti alla circolazione delle persone sul territorio nazionale, anche con divieto di spostarsi da Comune a Comune (art. 16 Cost.);
  • divieto di riunione o assembramento in luoghi pubblici, aperti al pubblico, o privati (art. 17 Cost.);
  • sospensione delle cerimonie e funzioni a carattere religioso e dell’ingresso nei luoghi destinati al culto (art. 19 Cost.);
  • sospensione di tutte le attività giurisdizionali non urgenti, con rinvio di ogni udienza e sospensione di ogni termine processuale, in una sorta di (quasi) chiusura degli uffici giudiziari e dei servizi di giustizia da questi garantiti (art. 24 Cost.);
  • sospensione di tutte le attività didattiche, nonché chiusura di tutte le scuole di ogni ordine e grado, comprese le università (art. 33 Cost.);
  • chiusura di cinema, teatri, musei, bar, ristoranti, imprese e attività commerciali, con la sola esclusione di quelle finalizzate a fornire beni di prima necessità (art. 41 Cost.);
  • limitazioni al diritto di proprietà, con divieto di accesso a seconde case o altri beni situati a distanza dalla propria residenza o dal proprio domicilio (art. 42 Cost.).

Lo stato di emergenza propone ancora il tema della necessità di un coordinamento del diritto alla salute con gli altri diritti fondamentali della persona.

 

Orbene, considerato che la nostra Carta Costituzionale non prevede nè riconosce lo “Stato di emergenza”  ma solo lo “Stato di guerra” ex art. 78 Cost., un interrogativo è d’obbligo: tutte le misure disposte dal Governo possono ritenersi costituzionalmente legittime?

Al riguardo, va precisato, infatti,  che  lo Stato di emergenza è stato dichiarato in base al codice della Protezione Civile, che è legge ordinaria, e non in base a Costituzione.  Del resto, non è possibile equiparare lo “Stato di emergenza”, allo “Stato di guerra”, visto anche che l’art. 78 Cost. non è soggetto ad interpretazione analogica.

Ad ogni modo lo “Stato di guerra” deve essere deliberato dal Parlamento, il quale stabilisce quali sono i poteri del Governo per far fronte alla situazione (art. 78 Cost.), e infine deve essere dichiarato dal Presidente della Repubblica (art. 87 Cost.).

Nel nostro caso lo “Stato di emergenza” non è stato invece deliberato dal Parlamento, ne’ dichiarato dal Presidente della Repubblica.

Peraltro, non solo non esiste in Costituzione alcuna norma che regola lo “Stato di emergenza”, ma anche nel codice della Protezione Civile non viene regolamentata l’ipotesi di   pandemia.

Infatti, per quanto concerne la tipologia degli interventi disciplinati in detto Codice,  l’articolo 7 – lettera c – dispone: gli eventi emergenziali di protezione civile sono “emergenze di rilievo nazionale connesse con eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell’uomo che in ragione della loro intensità o estensione debbono, con immediatezza d’intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo“.

Si tratta, quindi di provvedimenti che sono stati, evidentemente, pensati per far fronte ad un terremoto o ad una alluvione, ma non ad una pandemia virale quale quella che stiamo vivendo.

Si tenga conto, poi, che l’art. 24, 1° comma di detto codice stabilisce che, nei casi di cui all’art. 7, il Consiglio dei Ministri autorizza “l’emanazione delle ordinanze di protezione civile di cui all’articolo 25”, ed in base all’art. 25   le ordinanze in questione devono comunque essere adottate “nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico e dell’Unione europea”.

Pertanto, l’assenza di riferimenti normativi, costituzionali e ordinari,  per far fronte ad una pandemia da virus non può autorizzare il Governo ad adottare ogni misura: la legislazione di emergenza deve rispettare la nostra Costituzione nonché i principi dell’Unione europea.

Stante l’evidente vuoto normativo,  de iure condendo   è auspicabile un intervento costituzionale volto a regolare lo “Stato di emergenza”, al fine di evitare che i cittadini si trovino senza garanzie, e in balia delle decisioni del Governo, in caso di pandemia.

Una disciplina costituzionale dello “Stato di emergenza”,  dovrebbe,  in ogni caso, prevedere che lo stesso debba esser dichiarato dal Parlamento con maggioranza qualificata, che debba essere il Parlamento a stabilire i poteri del Governo fissandone i limiti. In particolare non potranno essere più pregiudicati i diritti fondamentali della persona,   ed ogni misura del Governo dovrà sempre essere proporzionata, strettamente adeguata e necessaria allo scopo, limitata nel tempo.

Sul rapporto tra la normativa urgente dovuta al Covid 19 e la nostra Carta costituzionale si è formato il “Pensiero unico”, supportato dai mass media, avallato da  uomini di cultura, e dal silenzio degli  stessi operatori giuridici.

Ma anche   in un periodo di emergenza sanitaria non possiamo rinunciare al diritto di manifestare liberamente il nostro pensiero, diritto costituzionalmente garantito dall’art. 21 Cost. La libertà di manifestazione del pensiero, è bene ricordare, è tra le libertà fondamentali ed è tra i diritti inviolabili della persona che la Repubblica riconosce e garantisce (art. 2 Cost).

Il pensiero unico si fonda sulla convinzione che il diritto alla salute è il primo, assoluto, diritto della persona, e che ogni altro diritto, comprese la libertà personale e l’economia, devono semplicemente cedere il passo, senza alcun contemperamento tra l’un diritto e l’altro.
Così il diritto alla salute è divenuto, come è stato opportunamente sottolineato dal Presidente della Corte Costituzionale, un diritto tiranno, capace di prevalere su tutti gli altri diritti anch’essi inviolabili, fino a sospenderli come accade in un regime dittatoriale.

In realtà, in assenza di riferimenti normativi nella Carta Costituzionale,  non è lecito stabilire una scala di valori tra  libertà e salute. L’opinione secondo la quale in nome della tutela della salute tutto potesse essere possibile e lecito rappresenta una evidente forzatura.

Peraltro, è appena il caso di rilevare che il primo diritto della persona riconosciuto dalla nostra Costituzione è proprio il diritto alla  libertà personale, che apre con l’art. 13 la Parte Prima dedicata ai diritti e doveri dei cittadini, (mentre la disciplina del diritto alla salute si trova all’art.32.)

Sul rapporto tra art. 13 ed art. 32 un illustre costituzionalista quale Alessandro Pace, affermò  “non sembra che l’art. 13 possa cedere all’art. 32; pertanto tutte le restrizioni coattive per motivi di sanità devono di necessità seguire la via giurisdizionale prevista da quell’articolo”   “D’altro canto mai potrebbe, dall’autorità pubblica, essere invocato l’art. 32 Cost. per derogare, per motivi di salute, alla portata e alle garanzie dell’art. 13”.

Anche l’opinione secondo la quale durante un’emergenza sanitaria ogni decisione spetta ai medici, considerati gli  unici in grado di operare delle scelte in materia, mentre la politica dovrebbe semplicemente  adeguarsi  alle indicazioni della scienza non è condivisibile.

In primo luogo perché,  anche tra gli  scienziati sono emerse  opinioni ed orientamenti diversi se non, in alcuni casi,  contrastanti (vi sono seri dubbi, ad esempio, che l’uso delle mascherine attualmente in commercio sia sufficiente a bloccare il virus)

E’ pur vero che alla scienza è demandato  il compito di indicare le migliori soluzioni per  la cura della salute pubblica, ma spetta poi  alla politica ed agli organi costituzionali ogni decisione, che deve tener conto delle esigenze di tutela del diritto alla salute senza sacrificare gli altri diritti inviolabili, che costituiscono espressione della dignità della persona.

Una riflessione sul seguente dato statistico s’impone: se è vero che, come è stato annunciato dal  presidente dell’Istat Gian Carlo Blangiardo nel 2019 i morti per polmoniti varie sono stati in Italia 15.189 e  nel 2018,  16.220, non si comprende il motivo per cui questi decessi sono stati considerati fisiologici,     mentre dinanzi ai decessi per  Covid 19 sono stati emanati provvedimenti restrittivi delle libertà e dei diritti inviolabili con conseguenze   disastrose sulla vita e sull’economia dei cittadini.

A quanto pare, invece,  la situazione completamente inedita che si è venuta a creare con il Covid 19 ha messo in secondo piano il problema della legittimità costituzionale  dei provvedimenti adottati dal Governo.

Si è affermato che tutti i provvedimenti oltre ad essere conformi alle indicazioni dell’OMS, sono analoghi ai provvedimenti adottati da altri paesi a regime democratico, quali la Francia, la Spagna, l’Inghilterra e gli Stati uniti d’America. Che il diritto alla salute può imporre dei sacrifici in forza di un principio di solidarietà e che, comunque, in Italia non vi sono rischi per la democrazia, né prove di dittatura.

Si è sostenuto, poi, che la stessa nostra Costituzione prevede limiti alla circolazione delle persone per ragioni di sanità (art. 16 Cost.);

Ma le riflessioni di un giurista devono tener conto del dato normativo, per cui nel valutare la legittimità dei provvedimenti occorre valutare se gli stessi abbiano tenuto conto dei diritti costituzionalmente garantiti, e se  la situazione di emergenza poteva giustificare una sospensione degli stessi.

 

Sotto tale profilo sono stati sollevati molti dubbi di legittimità costituzionale, soprattutto con riferimento agli artt. 2, 13, 16, 17, 19,  24, 33, 41, 42 della Cost.

 

L’articolo 2 della Costituzione, recita testualmente che “ la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità”

 

Seguono una serie di articoli con i quali vengono poi indicati e specificati i singoli diritti inviolabili, e tra questi   la libertà personale è il primo dei diritti ai quali viene attribuito espressamente il carattere della inviolabilità.

 

L’art. 13 sancisce al 1 comma che la libertà personale è inviolabile, ribadendo nel successivo comma che qualsivoglia limitazione della libertà personale può aversi solo per atto motivato dall’autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge. A livello comunitario la libertà personale è poi garantita dall’art. 6 della Carta Europea dei Diritti dell’Uomo che prevede che <<ogni individuo ha diritto alla libertà e alla sicurezza.

E’ bene evidenziare che  la libertà personale non si ha solo di fronte alla detenzione o all’arresto ma anche di fronte a “qualsiasi altra restrizione della libertà personale”.

Inoltre, la restrizione della libertà personale gode non solo di una riserva di legge, bensì anche di una riserva di giurisdizione, e ciò nel senso che qualsiasi restrizione alla libertà personale deve necessariamente essere disposta dall’Autorità Giudiziaria.

A contrario, né il Governo né il Parlamento possono disporre restrizioni generalizzate della libertà personale, poiché trattasi di un diritto inalienabile (art. 2 Cost.),   che, se del caso, può essere contratto solo in ipotesi eccezionali previste dalla legge con riferimento a singoli comportamenti, e a seguito di provvedimenti dell’Autorità Giudiziaria.

Tra i diritti inviolabili l’analisi deve proseguire con attenzione ai successivi articoli 16 e 17 della Costituzione: il primo stabilisce che ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza, il secondo riconosce la libertà di riunione “pacificamente e senz’armi”

Orbene, un’altra riflessione che s’impone alla luce dei provvedimenti restrittivi adottati è quella che attiene al rapporto tra l’art. 13 Cost e l’art 16, vale a dire tra il diritto alla libertà personale ed il diritto di soggiorno e circolazione.

Al riguardo, se è comprensibile che il diritto di circolazione possa essere soggetto a limitazioni,  ai sensi dell’art. 16 Cost. , per ragioni di sicurezza sanitaria (anche se il motivo di “salute” era sempre stato considerato un limite per la persona malata, al fine di evitare la trasmissione della malattia, oppure un limite per la persona sana con riferimento all’accesso a certi luoghi determinati, mentre non ha precedenti il richiamo all’art. 16 Cost. per vietare a tutti di accedere ad ogni luogo !!!) è di tutta evidenza che il divieto di uscire di casa ovvero di allontanarsene oltre una certa distanza non si discosta, nella sostanza, dagli obblighi cui è tenuto colui che  sia agli arresti domiciliari: anche in questo caso  è il diritto alla  libertà personale ad essere stato limitato e non soltanto il diritto alla circolazione.

Così come è difficile ritenere conforme a Costituzione la sospensione dell’attività Giudiziaria e la sospensione del diritto di riunione, che è stato inteso come divieto di ogni incontro, tanto in luoghi pubblici, quanto aperti al pubblico, e persino in luoghi privati!!!

L’art. 17 Cost., infatti, prevede, bensì,  dei limiti alle riunioni in luogo pubblico, ma niente dice con riferimento alle riunioni in luogo privato, e niente ancora dice in ordine al semplice diritto di incontrarsi: si tratta di diritti attinenti alla persona, e ,come tali, non alienabili.

Nessuno mette in discussione che in questo periodo  ogni persona debba mantenere una certa distanza dall’altra ed adottare  precise precauzioni, per motivi di sicurezza sanitaria,  ma   vietare ogni incontro, anche privato e in luogo privato, tra le persone , costituisce, ancora una volta, una immotivata violazione della libertà personale.

Con riferimento, poi, agli altri diritti,  può anche sostenersi  che chiudere le scuole e sospendere le cerimonie e le funzioni di carattere religioso nonché l’ingresso nei luoghi destinati al culto non contrasti con gli artt. 19 e 33 Cost., nella misura in cui erano misure che non impedivano del tutto né la didattica né la manifestazione della fede ma solo ne regolavano le modalità di esercizio.

Ma è difficile  spiegare come possa ritenersi compatibile con la Costituzione la sospensione a mezzo di un D.P.C.M. di tutti i diritti inviolabili.

Avv. Sergio Castagna